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《企业国有产权转让管理暂行办法》等文件对评估执业环境和执业要求产生的影响
2011-02-16 20:32:04 来源: 作者: 【 】 浏览:657次 评论:0

一、《企业国有产权转让管理暂行办法》

 

2003年12月31日,国资委、财政部联合发布通知,颁布《企业国有产权转让管理暂行办法》(以下简称《办法》)。该《办法》规范了企业国有产权转让有关事项,其中相当一部分内容涉及到资产评估工作,对评估行业的执业环境和执业要求产生了一定影响,因此评估行业应当高度重视并系统学习该文件。

 

“第六条 转让的企业国有产权权属应当清晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷的企业国有产权不得转让。”

 

国有资产评估项目中相关资产的法律权属是长期以来困扰评估行业的主要问题之一,为此中注协于去年颁布了《注册资产评估师关注评估对象法律权属指导意见》,从评估行业执业准则的角度对有关评估对象法律权属问题予以澄清,即“委托方和相关当事方委托资产评估业务,应当提供评估对象法律权属等资料,并对所提供评估对象法律权属资料的真实性、合法性和完整性承担责任。”“注册资产评估师应当知晓评估对象法律权属对评估结论有重大影响。注册资产评估师执行资产评估业务,应当关注评估对象法律权属并予以恰当披露。”《办法》则从国资部门的角度向国有企业提出了法律权属方面的要求,即进行转让的企业国有产权权属应当清晰,并强调权属关系不明确或存在权属纠纷的企业国有产权不得转让。应当说《办法》在产权权属方面的指导思想与《注册资产评估师关注评估对象法律权属指导意见》是一致的,即认为国有企业(委托方或占有方)应当承担国有产权(评估对象)权属方面的责任,而不应当将此责任转嫁到评估师身上。如果这条规定得到充分执行的话,将对评估师执业环境产生很大的改善,至少将许多矛盾的焦点从国资部门与评估机构之间的矛盾即评估师不应当为权属不明的资产出具评估报告,转移到国资部门与相关经济行为主体之间的矛盾即国有企业不应当将产权不明的资产进行转让或纳入待评估资产范围,因而评估师所承担的责任和面临的风险将大为降低。

 

当然评估行业也不应过分乐观,一方面产权管理基础十分薄弱的国有企业在实践中能否切实执行这一规定我们还将试目以待,从一定意义上此条规定也有可能增加评估师的道德风险和执业压力,企业可能会要求评估师将执业过程中发现的权属问题不予披露。另一方面如果在实践中出现某种特殊现象,比如国有企业在评估基准日尚未办完权属手续,但在委托评估时承诺或表明将在未来一定时期内办完相关手续,此类的评估业务评估师能否承担?如果承担所做出的披露是否为国资部门接受?这些问题仍需要得到管理部门的进一步明确。

 

  第十二条 …… 企业国有产权转让事项经批准或者决定后,转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清产核资,根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册,…资产损失的认定与核销,应当按照国家有关规定办理。

 

  第十三条 在清产核资和审计的基础上,转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后,作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。

 

在产权交易过程中,当交易价格低于评估结果的90%时,应当暂停交易,在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。

 

《办法》中关于国有产权转让过程中相关工作的规定对资产评估行业和资产评估执业环境具有一定的正面影响,主要体现在以下几个方面:

 

1.明确规定企业转让国有产权时必须进行清产核资,这一规定既是对《公司法》相关规定的延续,也从制度上使清产核资成为企业国有产权转让资产评估的前置程序。

 

清产核资是指国有资产监督管理机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为需要,按照规定的工作程序、方法和政策,组织企业进行账务清理、财产清查,并依法认定企业的各项资产损溢,从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。长期以来清产核资往往被理解为国家批准进行的对企业资产状况进行一次性清理、调整的行为,而《办法》则表明清产核资也应当是经常性的行为。《公司法》第七条规定:“国有企业改建为公司,必须依照法律、行政法规规定的条件和要求,转换经营机制,有步骤地清产核资、界定产权,清理债权债务,评估资产,建立规范的内部管理机构。”《办法》中明确规定在转让企业国有产权时应当在审计和资产评估前进行清产核资,是对《公司法》相关规定的延续,同时从某种意义上说也为资产评估工作的顺利进行打好了基础。首先,企业清产核资工作包括账务清理、资产清查、损溢认定、资金核实和完善制度等内容,应当说通过清产核资企业资产的基本状况特别是拟转让资产或产权的状况已经是确定的,至少与过去相比是很清楚的,这对资产评估工作的顺利进行极为有利,避免出现在过去国有资产评估中大量存在的委估资产(产权)范围不清的现象,不仅使评估机构和评估师面临的风险得到了降低,也减轻了评估师的工作量尤其是在清查资产方面的工作量。其次,通过清产核资,企业可以将清查工作中发现的资产损溢和资金挂帐予以认证,解决了国有企业改制和重组过程中极为棘手的资产核销等问题,使得企业在进行资产评估前就可以通过制度化的方式核销(减)不实资产。如果这一制度得到充分落实,就会从根本上解决过去国有企业评估中经常出现的企业希望通过资产评估核减资产的现象,也减轻了评估机构的压力和风险。第三,过去很多国有企业评估时减值较大,很大程度上是因为企业存在大量应当核销(减)的资产。因此评估前后资产价值的变化并不仅仅是由于市场状况变化等因素造成的,还包括很多企业内部经营管理方面的原因。而在此基础上进行的评估前后资产状况简单对比不具有合理性,也往往掩盖了企业原来经营管理上存在的问题,增加了评估师的责任和所承受的社会压力如导致国有资产流失等指责。国有产权转让时先进行清产核资,可以将由于企业经营管理方面因素带来的对资产价值的影响通过清产核资反映出来,有利于分析和追究相关责任。清产核资后再进行资产评估,更能揭示出市场状况变化等因素对资产(产权)价值的影响,发挥出通过评估反映企业现时价值的作用,使评估前后的资产状况的对比更具有合理性,也在一定程度上减轻了政府部门和社会各界对评估行业的无谓指责。

 

当然在具体实践中如何切实保证清产核资工作的顺利进行也是管理部门应当重点关注的问题。由于清产核资工作量大、审批程序复杂,国有企业在进行产权转让时能否按规定完成清产核资工作?传统上清产核资中一项重要工作是价值重估,这与之后进行的资产评估什么关系及是否冲突或重复?这些问题都是评估行业所关注的,也需要等待实践的检验。

 

2.明确规定在清产核资和审计的基础上进行资产评估,理顺了国有资产评估中长期存在的审计与评估的关系及顺序问题,在一定程度上大大提高了被评估企业基础资料的完整性、合理性和真实性,也有利于评估师减少不必要的工作量,降低执业风险。

 

3. 《办法》再次强调了资产评估在国有企业产权转让过程中的重要性,虽然“暂停交易”、“获得批准”等规定显得较为严厉,但这一规定与以前的相关文件精神并无实质性差别。2001年12月31日颁布的《国有资产评估管理若干问题的规定》(财政部令14号)中规定:占有单位发生依法应进行资产评估的经济行为时,应当以资产评估结果作为作价参考依据;实际交易价格与评估结果相差10%以上的,占有单位应就其差异原因向同级财政部门(集团公司或有关部门)作出书面说明。从条文中我们可以得出这样的结论:评估结果并不是产权转让经济行为决策的唯一依据,只要(资产占有单位)做出充分说明并获得相关部门批准后,交易价格可以低于评估结果的90%,也就是间接说明了交易定价是国有企业的决策行为,与评估结果是两个不同的概念,评估结果仅是交易定价的参考依据,这样的规定有利于社会各界正确理解评估结果与交易定价之间的区别。

 

但另一方面我们在认识到该规定对评估行业正面影响的同时,也应当充分认识到该规定对评估行业可能产生的实质性影响。虽然在制度上规定了国有企业可以为其产权合理作价,并通过获得批准的方式使得交易行为合法化,但由于国资部门的“强势地位”,国有企业不太可能倾向于通过与国资部门交涉的方式促使产权交易行为顺利进行,在很大程度上可能转为向评估机构施加压力,希望评估结果与目标价格的差异缩小到10%以内。因此《办法》中对评估结果与交易资格关系的细化规定,特别是“暂停交易”等措词严厉的规定在一定程度上将会使国有企业与国资部门之间合理定价的矛盾,转为国有企业(委托方)和评估机构之间合理评估的矛盾,加大评估执业风险,这一点应当引起评估行业的高度重视。

 

第三十二条 在企业国有产权转让过程中,转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的,国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动,必要时应当依法向人民法院提起诉讼,确认转让行为无效。

 

    (三)转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产,或者向中介机构提供虚假会计资料,导致审计、评估结果失真,以及未经审计、评估,造成国有资产流失的;

 

 《资产评估准则----基本准则》(征求意见稿)明确提出:提供必要的资料并保证所提供资料的真实性、合法性、完整性,恰当使用资产评估报告是委托方和相关当事方的责任。本规定则从国资部门的角度强调了国有企业作为评估的委托方和使用者应当承担的责任,有力地支持了资产评估基本准则中关于评估委托方与评估师责任划分的规定,有利于规范和约束委托方的行为,阐明委托方与评估师之间的相互关系,为评估行业减轻不必要的责任和压力。

 

第三十三条 社会中介机构在企业国有产权转让的审计、评估和法律服务中违规执业的,由国有资产监督管理机构将有关情况通报其行业主管机关,建议给予相应处罚;情节严重的,可要求企业不得再委托其进行企业国有产权转让的相关业务。

 

本条规定较好地阐明了在新形势下,国资部门作为评估行为的最终委托者和评估报告的使用者在评估行业规范管理中的作用。根据国务院有关职能划分的规定,国资委将以国有资产所有者的身份承担所管辖国有企业资产评估项目的核准、备案等管理工作,财政部门代表政府从管理社会公共事务、维护公共利益的角度对评估行业进行行业管理。国资部门作为最终的委托者和评估报告使用者,可以将存在问题的评估机构和评估师列入黑名单,实际上构成对违规机构的经济性惩罚;并可向评估行业主管部门进行通报,建议依照法律、法规和行业规范进行相应的处罚。评估行业主管部门也应当建立相应的协调机制,加大对违规机构和人员的打击力度,共同构建良好的资产评估行业监督管理机制。

 

二、关于进一步提高上市公司财务信息披露质量的通知

 

  针对上市公司财务信息披露中出现的较为严重的问题,中国证监会与2004年1月6日颁布《 关于进一步提高上市公司财务信息披露质量的通知》。该《通知》中第六项内容对相关资产评估事项进行了规定,主要内容如下:

 

拟上市公司和已上市公司对于因设立、变更、改制、资产重组等涉及资产评估事项时,董事会应对评估机构的选聘、评估机构的独立性、评估结论的合理性发表明确意见,并按照中国证监会有关规定披露资产评估事项。评估报告的用途应与其目的一致。资产评估机构和注册评估师应严格按照《资产评估操作规范意见(试行)》的有关规定,明确收益现值法的评估目的,慎重使用收益现值法。使用收益现值法评估的,董事会应对采用的折现率等重要评估参数、预期各年度收益等重要评估依据以及评估结论合理性发表意见,并予披露。独立董事也应对选聘评估机构的程序、评估机构的胜任能力、评估机构的独立性、评估结论的合理性单独发表明确意见,并予披露。上市公司在对各种会计要素进行初次和后续确认计量时,如涉及评估报告数据,应充分考虑评估报告所涉及交易的真实性和合法性、假设的合理性、各种数据的稳定性和可靠性、评估方法的科学性等因素对会计要素确认计量结果的影响,确保公司财务报告能真实反映其财务状况和经营成果。
    上市公司不得出于不当动机,要求资产评估机构出具不实的资产评估报告。如果公司要求资产评估机构出具不实的资产评估报告,有关责任人应承担相应的责任。
    资产评估机构应恪守职业道德,严格按照评估准则和程序,实事求是地出具评估报告,不得片面追求收入而出具与事实不符的评估报告。资产评估机构应对评估对象所涉及交易、收入、支出、投资等业务的合法性、未来预测的可靠性取得充分证据,充分考虑未来各种可能性发生的概率及其影响,禁止根据不切实际的各种简单假设进行随意的评估。
    为防止公司和评估师高估未来盈利能力,并进而高估资产,对使用收益现值法评估资产的,凡未来年度报告的利润实现数低于预测数10%-20%的,公司及其聘请的评估师应在股东大会及指定报刊上作出解释,并向投资者公开道歉;凡未来年度报告的利润实现数低于预测数20%以上的,除要作出公开解释并道歉外,中国证监会将视情况实行事后审查,对有意提供虚假资料,出具虚假资产评估报告,误导投资者的,一经查实,将依据有关法规对公司和评估机构及其相关责任进行处罚。

 

上述规定对资产评估证券业务产生正负两方面的实质性影响,引起评估行业和证券市场的广泛关注。一方面《通知》中有关上市公司不得干预评估、评估用途应当与评估目的一致等规定对上市公司在委托和使用评估报告时进行了正面约束。而所谓董事会对评估结论合理性发表意见就是上市公司管理层对评估中的重要假设、前提条件、相关经营预测等进行分析,结合本企业实际情况及战略目标判断这些假设、预测等能否接受或部分接受,并在此基础上分析评估结论的适用性。这样的规定明确了上市公司作为评估报告使用者应当承担的责任,有利于制止当前证券市场上较为常见的上市公司故意(甚至恶意)转让形式上的决策权、简单绝对采纳评估结论进行决策并将相关决策责任转嫁给评估机构的作法。

 

另一方面,《通知》中对收益现值法的应用采取了极为严厉的态度,反映了证管部门对当前证券评估业务中收益法应用中混乱局面的无奈。针对一些评估机构在收益法评估中随意采用不合理的、不切实际的或无充分市场数据支持假设的作法,《通知》中要求“评估机构应当对评估对象相关数据的合法性、未来预测的可靠性取得充分证据,充分考虑未来各种可能性发生的概率及其影响”的规定是合理,但进一步要求评估师对预测数与未来利润实现数的差额部分公开解释、道歉甚至接受处罚的规定则明显矫枉过正。这样的规定在世界各国也都是没有先例的,严重误解了评估的专业性和评估师的作用,也违背了资产评估基本原则之一的时点原则。

 

第一,资产评估是评估师对评估对象在某一特定时点的价值进行分析估算并发表专业意见的行为,供相关当事人决策时参考。评估师应当对评估结论的合理性承担责任,但任何人包括中介机构和经济学家都不可能对未来未发生事项提供保证!任何要求评估师为未来交易价格提供保证的作法都是不合理和不科学的,都是一种对评估的严重误解。美国审计总署(GAO)在2003年5月提交国会的一份关于金融资产评估业务的调查报告中就指出:“评估是一种用于促进资产交易的决策工具之一。消费者通常错误地认为评估是为了确定目标资产的购买价格。”[1]然而可悲的是这种错误认识在我国却是大量存在的,即混淆评估提供的参考作用与行为人的决策职能,要求评估师为决策的不合理承担责任,这也是我国评估行业执业环境不理想的一个重要体现。

 

第二,由于市场和资产状况始终处于变化中,为维护评估的严肃性并为客户切实提供有意义的评估结论,评估行业引进了时点原则,即评估师应当对评估对象在评估基准日的价值发表意见。因此评估结论是具有时点性的,任何要求评估结论在一段时期内有效甚至得到保证的作法都是不科学的。911事件对美国经济构成了严重打击,以911前为基准日进行的资产评估特别是企业价值评估的结论很明显会与实际实现数出现显著差异,让评估师为这种差异“埋单”难道合理吗?

 

第三,收益法、成本法和市场法是国际公认的三大方法,评估方法本身并无优劣好坏之分。《国际评估准则》和国外评估惯例要求评估师在评估任何资产时均应考虑三种基本评估方法的适用性,并根据评估对象的具体情况特别是数据的可获得程度合理选择评估方法。虽然当前收益法评估存在不规范等问题,但不应该因噎废食,对收益法采取严厉限制甚至变相禁止的措施。各国评估实践均已证明通过法规或文件的形式肯定或否定某一种评估方法的作法都是不合理的,因为评估项目纷繁复杂,不可能一概而论。重要的是评估师应当根据市场状况进行合理评估,而不是根据文件规定进行评估。

 

针对上述情况的分析,评估机构、评估行业主管部门和行业协会以及证管部门应当携手进行充分沟通,从评估行业的角度应当努力规范评估机构和评估师执业行为,切实解决上市公司资产评估中存在的问题,赢得社会公众及证管部门对评估行业的信任。而证管部门及其他相关管理部门也应当合理认识资产评估的正确作用,在加强其管辖范围内的监管工作的同时,充分尊重资产评估工作的专业性和科学性,为评估行业的发展营造良好的发展空间。

 

Tags: 责任编辑:淮信
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